26 February 2024
HomeBeritaDilema Kebijakan Fiskal Tiongkok

Dilema Kebijakan Fiskal Tiongkok

Oleh: Dr.Aswin Rivai,SE.MM     

Pemerintah China sudah tepat merespons pertumbuhan di bawah target dengan kebijakan fiskal ekspansif, terutama investasi infrastruktur. Tetapi untuk memaksimalkan dampaknya, pembuat kebijakan juga harus mengatasi struktur pembiayaan yang cacat dan melonggarkan peraturan tentang obligasi tujuan khusus pemerintah daerah.

Ketika pertumbuhan PDB China di bawah target, pemerintah berturut-turut mengandalkan alat yang sama yaitu pengeluaran pemerintah untuk investasi infrastruktur untuk merangsang ekonomi. Namun keberhasilan stimulus fiskal membutuhkan detail implementasi yang tepat.

Dua tantangan menonjol. Yang pertama adalah pembiayaan. Sementara pembuat kebijakan China mengandalkan pengeluaran fiskal untuk membantu mencapai target pertumbuhan resmi, mereka tidak nyaman dengan peningkatan rasio leverage pemerintah pusat dan tentang bahaya moral di tingkat pemerintah daerah. Mengingat hal ini, mereka enggan membiayai investasi infrastruktur melalui anggaran publik.

Sebaliknya, pihak berwenang menggunakan “dana yang dianggarkan” lainnya, termasuk obligasi pemerintah daerah (SPB) dan pendapatan dari penjualan hak atas tanah. Pembiayaan tersebut ditambah dengan “dana yang dikumpulkan sendiri”, yang diperoleh terutama melalui penerbitan obligasi daerah, pinjaman bank, dan badan usaha milik negara.

Salah satu ciri mencolok dari struktur pendanaan adalah bahwa semakin mahal suatu sumber, semakin besar bagiannya dari total pembiayaan. Jadi, anggaran masyarakat umum yang tidak memerlukan biaya apa pun, dari sudut pandang investor menyumbang sebagian kecil.

Menurut perkiraan penulis, tahun 2021 pangsa itu 10,2%, dengan kontribusi pemerintah pusat hanya 0,1%. Dana yang diperoleh dari penjualan obligasi daerah  yang jauh lebih mahal menyumbang lebih dari 30% dari total pendanaan infrastruktur.

Dengan mengandalkan dana yang dikumpulkan melalui pasar modal dan bank komersial, China membuat investasi infrastrukturnya jauh lebih mahal daripada yang diperlukan. Dan sementara pendekatan pilihan China melindungi rasio defisit terhadap PDB pemerintah pusat, hal itu menempatkan beban berat pada anggaran pemerintah daerah, terutama karena investasi infrastruktur umumnya tidak menguntungkan dan tidak dapat menghasilkan arus kas yang besar.

Tetapi posisi fiskal pemerintah pusat China jauh lebih kuat daripada pemerintah daerah. Bahkan, pemerintah pusat secara konsisten menjalankan surplus anggaran yang nyaman sebesar 5,1% dari PDB pada tahun 2021. Sementara itu, pemerintah daerah secara bersama-sama mengalami defisit anggaran sebesar 9,1% dari PDB. Pola dasar ini berlaku bahkan jika seseorang memperhitungkan transfer fiskal ke pemerintah daerah.

Walaupun mengalihkan beban pendanaan investasi infrastruktur ke pemerintah daerah tidak mengurangi moral hazard, biaya tinggi, kompleksitas, dan kurangnya transparansi struktur pembiayaan yang ada menyebabkan utang pemerintah daerah mencapai tingkat yang tidak berkelanjutan dan pemerintah pusat pada akhirnya akan membayar harga yang tinggi.

Hambatan utama kedua untuk implementasi yang efektif dari kebijakan fiskal ekspansif di Cina terletak pada tidak fleksibelnya SPB pemerintah daerah. Ketika diperkenalkan, SPB dipuji sebagai cara transparan untuk mendanai investasi infrastruktur. Dan karena relatif murah, setidaknya dibandingkan dengan dana swadaya, pemerintah daerah menerimanya.

Namun, karena khawatir pemerintah daerah akan salah mengelola SPB, pemerintah pusat memberlakukan aturan ketat dalam penerbitan dan penggunaannya. Sebagai permulaan, pemerintah daerah tidak dapat menerbitkan SPB secara langsung. Sebaliknya, mereka harus melaporkan proyek infrastruktur dan anggaran mereka ke pemerintah provinsi, yang kemudian memilih proposal untuk diajukan ke pemerintah pusat. Setelah pemerintah pusat menyetujui sebuah proyek, pemerintah provinsi menerbitkan SPB, dan mengalokasikan dana yang terkumpul ke administrasi tingkat bawah yang relevan.

Namun, pada saat dana dikirimkan ke pemerintah daerah terkait, dana tersebut mungkin tidak lagi sesuai dengan kebutuhan proyek, dan baik pemerintah daerah maupun perusahaan yang bertanggung jawab atas konstruksi tidak dapat berbuat banyak untuk mengatasi ketidaksesuaian tersebut. Mengumpulkan dana dari pasar untuk mengisi kesenjangan umumnya tidak diperbolehkan. Memperkuat kekakuan kerangka kerja saat ini, dana yang dialokasikan harus digunakan pada tahun yang sama ketika SPB diterbitkan yang merupakan suatu prestasi yang mustahil dalam banyak kasus.

Dan SPB harus dilunasi dari pendapatan yang dihasilkan oleh proyek yang mereka biayai. Karena kurangnya fleksibilitas ini, bagian material dari dana yang dikumpulkan melalui SPB tidak dibelanjakan dalam beberapa tahun terakhir.

China benar untuk menanggapi pertumbuhan di bawah target dengan ekspansi fiskal (dan moneter). Tetapi memutuskan arah kebijakan hanyalah langkah pertama. Mengesampingkan kendala-kendala keras non-ekonomi seperti kebijakan zero-COVID, China juga harus memperkuat implementasi, dengan mengatasi ketidakseimbangan dan kendala pembiayaan.

Secara khusus, pemerintah pusat harus mempertimbangkan untuk membiayai bagian yang lebih besar dari investasi infrastruktur itu sendiri, melalui anggaran publik umum dan penerbitan obligasi publik, serta melonggarkan aturan SPB.

Penulis, Dr.Aswin Rivai,SE.MM,   Pengamat Ekonomi Dan Keuangan Internasional,  UPN Veteran-Jakarta.

 

ARTIKEL TERKAIT

TERBARU